本期题要：　

　　【经济社会】 

　　1.《PPP模式不只是为了融资》 

　　2.《切实把经济社会发展纳入法治轨道》 

　　【专家解读】 

　　《创新驱动发展战略进程中的误区与对策》 

　　【经济社会】 

PPP模式不只是为了融资 

　　自2014年以来，国务院以及相关部委密集出台了多项政策文件，以推动和引导PPP模式的发展，各地政府也给予了积极的回应，相继推出一大批PPP示范和试点项目。或许因为这一波PPP模式热潮恰逢我国经济下行压力加大，地方政府债务显现，原来作为地方财政支撑的土地财政难以为继，所以，很多地方政府就把PPP模式看成是减轻政府财政压力、实现融资的新手段，甚至把融资看成是推行PPP模式主要甚至是唯一的目的。这种认识显然是曲解了PPP模式。 

　　如果我们仅仅把PPP模式看成是一种融资手段的话，那就很可能导致政府只关注融资的结果，即只要能融到资就行，对于是否有一个公开、透明、规范的招标程序，参与合作的社会资本的资质水平、业界声誉，供选择的合作方市场是否有一定程度的竞争，选择的合作方是否能提供物有所值的公共服务等等，可能反而被忽视了，而这些被忽视的恰恰是PPP模式成功运行的关键。同时，如果政府仅仅把PPP模式当成融资的手段，也可能出现当经济状况好转，政府财政充盈，不需要通过向社会资本融资的手段来提供公共服务时，政府有可能会与社会资本一拍两散，而这也正是许多社会资本对PPP项目驻足观望的原因之一。 

　　事实上，某些地方政府在引入PPP模式的实践中，已经出现了由于过分重视融资而导致的一些问题。比如有的地方政府为了吸引社会资本的进入，就承诺给予社会资本远超出其风险分配对价的回报，甚至将项目风险全部或者主要保留在政府自身，有的甚至以许诺固定回报的方式吸引社会资本，这种做法不仅有违市场规律，因为在市场体制中所有投资都是要承担一定风险的，也将使社会资本丧失改进公共服务供给效率和质量的动力，为之后的合同履行带来诸多隐患。有的地方政府只愿意拿出一些公益性强、含金量低、投资回报小的项目作为PPP试点项目，而把那些含金量高，更容易实现投资回报的项目留给自己，这也是我国PPP模式推行中，很多社会资本热情不高的主要原因。有的地方政府在看到社会资本在经营公共项目时的利润丰厚时，就抛开合同，或者利用政府的权力强制要求该社会资本投资一些公益项目等，显然也不符合市场规则和契约精神。如果政府仅仅把社会资本看成融资的对象，不愿让利于社会资本，社会资本是不会参与到PPP模式中来的。所以，我们不能仅看到PPP模式的融资功能，实际上推行PPP模式至少还有以下几个更重要的目的。 

　　转变政府职能、激发市场活力。这是采用PPP模式最主要的目的。在公共服务的供给领域，我们的政府依然管了许多不该管、管不好、也管不了的事情，这其中就包括大量的准公共产品的供给，而PPP模式就是解决准公共产品供给的一种市场化机制。之所以可以通过市场化机制，将准公共产品的供给交由社会资本，是由准公共物品的特性所决定的。 

　　根据物品是否具有非竞争性和非排他性，我们可以将之分为四类。第一类物品是同时具有非排他性和非竞争性的物品，我们称之为纯粹的公共物品，典型的纯公共物品包括国防、公共安全、秩序以及政策和法规等，这类物品一般来说只能由政府来提供。第二类是仅具有非竞争性而不具有非排他性的物品，如邮政、电信、民航、铁路、水电服务等自然垄断性物品。这类物品在对其的消费没有达到饱和之前是具有非竞争性的，但其却可以通过价格机制很方便地排他，可以实现价格排他也就有了可以收费的空间，即不交费者将被排除在对该物品的消费之外。第三类是仅具有非排他性而不具有非竞争性的物品，主要是公共资源类物品，如公共池塘、公共牧场和海鱼等，这类物品虽然无法排他，但却具有明显的竞争性，如果对其的消费不加管制，很容易出现“拥挤现象”，甚至陷入“公地悲剧”，因为“凡是公共的，总是受关照最少的”。为了避免“公地悲剧”的发生，政府就必须引入某种排他机制，比如以特许的方式将某种公共资源的经营权赋予某个社会组织，而一旦这个公共资源被特许给这个社会组织，那么该组织就可以以其所拥有的经营权排除别人对该产品的免费使用。第四类是既不具有非竞争性也不具有非排他性的物品，这类物品就是私人物品，私人物品当然是通过市场竞争机制来提供。 

　　其他三类物品我们都可以称为公共物品，但只有第一类物品主要应该由政府来提供。而第二和第三类物品我们称之为准公共物品，这类物品在我们的日常生活中大量存在，或者说我们日常生活中的绝大多数公共服务所提供的产品都属于这类物品，如基础设施、公共工程和社会保障等，这些物品是可以通过市场机制提供的。 

　　借助市场的竞争和技术优势，提高公共服务的供给效率和质量。在原来由政府独家供给公共服务的格局中，政府作为一个垄断者既没有竞争压力，也没有效率意识，公共服务的供给往往是效率低、质量差，而且浪费严重。而社会资本的进入，则意味着竞争机制的引入，因为在几乎所有的社会资本领域，只要政府不加特别的限制，竞争都是很容易形成的，事实上，在几乎所有的社会资本可以自由进入的领域也确实都是存在竞争的，这也就意味着，哪个社会资本可以以更低的价格、更高的质量来生产某种公共产品，哪个社会资本才有可能被政府选中作为合作供给公共服务的另一方。 

　　同时，我们还可以借助社会资本的专业和技术优势增加公共服务供给的效率和质量。由于某些公共服务的提供是需要专业知识和专门的技术的，而公共服务牵涉的领域非常广泛，这些专业人才往往存在于那些专门经营此类服务的社会组织之中，政府通过PPP模式将社会组织纳入公共服务供给格局的同时，也就可以借助这些社会组织所拥有的专门人才为公众提供专业化的公共服务。这也是为什么很多国家在一些大型运动场馆的经营以及环境保护等专业化要求较高的公共服务领域引入PPP模式的主要原因。 

　　让利社会资本，增加公共服务的供给数量，为不同的消费群体提供更多选择的机会，实现政府、社会资本和公众三方共赢。在政府独家提供公共服务的原有模式下，公共服务的供给往往会受制于政府财政的有限性，很多公众需求的公共服务政府无力提供，但在社会资本参与的条件下，大量的公共服务项目就可以借助这种模式而得以成行，同时社会资本也有了更广泛的投资空间和盈利机会。据财政部统计，到今年5月份全国推出的PPP项目已达1043个，涉及资金1.97万亿。而这些项目基本都是与民生息息相关的基础设施项目，如轨道交通、桥梁隧道以及环境保护等。这些项目若全部由政府投资，基本上是不可能的。另外，大量的收费性公共服务项目采用PPP模式提供后，实际上也给不同的消费群体提供了选择不同产品的机会。比如一些设备较为先进的文化娱体类公共设施，在原有的政府独自投资的模式中，按照基本公共服务的阶段划分，这些公共服务因其并不涉及公众的基本生存权和发展权，属于锦上添花的项目，因此往往较难列在作为发展中国家的政府的公共服务清单之中。但由于社会上存在不同的消费群体，有些支付能力较强的群体对这类相对高端的公共服务还是有着较强的需求的，那么PPP模式也为满足这类群体的消费需求提供了可能性。 

　　所以，PPP模式不仅仅是为了融资，也不仅仅是为了缓解政府财政压力，更是我们为了转变政府职能、激发市场活力、真正发挥市场在资源配置中的决定性作用的目的下，对公共服务供给机制的一个重大变革，即借助社会资本的参与将竞争机制引入到公共服务的供给机制之中。 

　　【来源：《学习时报》】作者：井敏 

切实把经济社会发展纳入法治轨道 

　　党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：“法治是发展的可靠保障。必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，加快建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道。”切实把经济社会发展纳入法治轨道，对于保持我国经济社会持续健康发展，如期全面建成小康社会，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的意义。 

　　把经济社会发展纳入法治轨道的重要意义 

　　首先，把经济社会发展纳入法治轨道，是维护市场秩序，促进科学发展的需要。充分发挥市场配置资源的决定性作用，是现代经济发展的客观规律，是实现科学发展的必然要求。 

　　宏观而言，把经济社会发展纳入法治轨道，一是以法律形式巩固市场经济改革重要成果，为经济主体提供明确、稳定的预期，为科学发展奠定坚实基础；二是运用法治思维和法治方式深化市场经济改革，发挥法治的引领、规范作用，以民主、透明的法定程序汇集民意、聚集民智、凝聚共识，消除制度障碍、破除部门利益，找到“最大公约数”，提升改革的科学性、稳定性、有序性、持续性，为科学发展创造有利条件。三是通过法治构建市场经济运行所需要的环境和氛围，确保市场经济持续良好运行，为科学发展提供持久动力。 

　　微观而言，把经济社会发展纳入法治轨道，就是要通过完善市场经济法治体系，明确主体地位、明晰权利界定、便利交易运行、规范交易行为、提供法律救济，为市场机制运行提供制度基础，为实现科学发展提供具体保障。第一，完善主体制度，保护市场竞争。践行市场领域“法无禁止即可为”的原则，通过完善主体及其准入制度，强化平等地位、清除差别待遇、减少市场壁垒，充分释放各类市场主体的创业热情，避免形成妨碍公平竞争的特殊利益集团，鼓励和保护市场公平竞争。第二，完善权利制度，激发市场活力。产权是市场交易的前提，法律是确权护权的依据。法治不行，产权不定，交易不畅，市场焉存？只有知识产权、商业秘密等权利得到确认和保护，创新才会蔚然成风，经济才能充沛活力。第三，完善交易制度，推动市场繁荣。合同法、公司法、证券法等交易制度的形成与完善，为市场提供了清楚明确、公开稳定、反复适用的法定交易指引、流程和模板，节省了大量信息成本和谈判成本，可极大便利交易运行，推动市场繁荣。第四，完善信用制度，规范市场行为。通过法律原则、具体规定系统化地保护诚信、惩戒欺诈，建立健全信用信息法律制度体系，才可有力规范市场行为，防止“逆向选择”，维护市场正常秩序。第五，完善救济制度，维护市场稳定。缺乏救济的权利是虚假的权利。便捷、有力的法律救济可以有效保护交易利益、维护交易安全，定纷止争、化解矛盾，促使人们形成对市场和法律的内心信任，确保市场稳定。 

　　其次，把经济社会发展纳入法治轨道，是弥补两个“失灵”，促进可持续发展的需要。实现可持续发展需要市场和调控两个机制共同发挥作用，而这两个机制的有效运行则有赖于法治支撑。 

　　从市场角度看，环境污染、自然资源利用等属于外部性很强的行为，仅靠市场调节往往效果不佳，需要法律干预以弥补“市场失灵”。例如，就排污行为而言，行为人的决策依据是私人效用最大化，对于排污的严重负外部效应，私人均衡水平缺乏效率。通过环境保护法律制度，明确政府监管职责和程序，建立适当的“进入壁垒”，利用责任规则使外部成本内部化，构建相关信息机制以及产权交易机制等，从而降低环境污染行为发生的可能和造成的影响，减少对社会整体福利的损害。 

　　从政府角度看，虽然弥补“市场失灵”需要政府介入，但是政府本身也存在失灵的可能，需要法律的有力控制。例如，“政府失灵”的一大原因或表现就是“政府俘获”。少数利益集团对政府决策的影响导致政府调控行为的异化的情形并不少见。法治则可通过强制性的民主、公开、透明程序，迫使行政主体决策和执行行为必须处于“阳光”之下，允许更广泛的主体有效参与到决策过程中来，并建立和落实严格的责任追究制度，从而大大限制利益集团的操纵可能与效果，有力防止“政府俘获”的发生，促使经济调控机制正确、有效地发挥作用。 

　　再次，把经济社会发展纳入法治轨道是推动共享经济，促进包容性发展的需要。 

　　以自由平等促进共同发展。世界上没有绝对的自由，也没有绝对的平等。法律既对个人自由予以必要约束，又充分保护人们的行动自由；既充分维护权利平等、机会平等、规则平等，又通过必要的“特权”给予困难群众特别优待和特殊保护。这种对自由的保护与约束、对平等的尊重与限制，深刻契合市场经济自愿交易、平等合作的内在逻辑，有利于不同地域、不同条件的主体自由、平等、有序地共同参与经济建设，激发共同参与、共同发展的广泛热情。 

　　以公平正义促进发展成果共享。增进社会福利是经济发展的正当性之所在，但是经济发展并不必然导致社会福利的改善。如美国经济学家阿瑟·奥肯所言，人们很难公平地分享经济“馅饼”，这是最需慎重权衡的社会经济问题。通过把经济社会发展纳入法治轨道，使“最大多数人的最大幸福”原则和分配正义、矫正正义等理念，经由法治活动转变为现实正义，广泛渗透和作用于各项经济活动，从而实际地引导和规范经济发展，促进发展成果共享，为实现最广大人民群众根本利益提供坚强保障。 

　　把经济社会发展纳入法治轨道必须着力解决的几个问题 

　　把经济社会发展纳入法治轨道，必须坚持系统和整体思维，必须坚持问题导向。当前，需要着力解决以下三个方面的问题： 

　　权利制度不健全问题。权利制度是市场经济的重要基石，是把经济社会纳入法治轨道的核心内容。但是从我国现实情况来看，权利的界定、保护以及防止滥用等制度都还存在较大缺陷。第一，部分重要权利的界定、转移、保护制度不够明确和完善，导致相关权利边界不清、流通不畅、保护乏力，这已经成为制约一些重要经济领域发展的症结。第二，经济信息形成和获取制度不健全，权利行使与救济的交易成本高、实施难度大。第三，权利自由转移和创新组合的制度激励不够，影响经济发展活力。第四，防止滥用权利的制度不足。目前，滥用权利谋取额外利益的情形增多，甚至出现专门化、团伙化的势头。虽然我国法律对于权利滥用作出了一些限制性规定，但是相关规则尚不够完善，体系性欠缺，漏洞较多，刚性不足。 

　　在全面深化改革的背景下，健全权利机制有着更为特殊的意义。改革必然涉及权利的重新配置，而这一过程往往是“卡尔多—希克斯改进”，并非理想状态下的“帕累托改进”。从社会福利角度分析，“权利就应该让于那些能够最具生产性地使用权利并有激励他们这样使用的动力的人”，如果权利的重新配置可以在更大程度上增加社会福利，则应当打破现状进行重组，同时可以通过对受损者的充分补偿，实现向“帕累托改进”的转化。原则上，权利的重组应当采取市场交易的形式进行，定价和实施完全取决于交易方的自由合意。但是，如果主体人数过多，对既有利益过度保护，存在滥用权利谋求额外利益等行为，均可能造成交易成本过高，抑制交易的达成。此时，基于改进社会福利的正当性，可以通过法律对权利的重新配置作出规定，促使完成交易。这种情况下，有四个要素必须予以充分考虑：一是防止权利受到不当侵害及其救济机制；二是法定、民主、公开、透明的决策和执行程序；三是科学的风险评估与分散机制；四是受损利益分析与弥补机制。 

　　实际上，权利制度的健全和完善，涉及政治、经济、社会、文化、信息等一系列问题，需要顶层设计、稳步推进，但是必须迎难而上、攻坚克难，为推动经济在法治轨道上持续发展奠定坚实基础。 

　　控权机制不完善问题。经济调控是现代经济运行的现实选择，法治控权是现代社会运行的基本规律，健全控权机制是把经济社会发展纳入法治轨道的重中之重。所谓“控制”，一是在于“制”，即制约权力，以免超越边界不当干扰市场运行；二是在于“控”，即把控权力，发挥稳定宏观经济、加强市场监管、提供公共服务、促进社会公平等职能作用，而不能怠于履责，以免经济社会发展失调。打个比方，权力就如一匹烈马，法律就是高筑栏杆的马道和稳定挥舞的马鞭，马道确立边界，马鞭督促奔跑，最终目的在于让烈马成为骏马，按照法定的方向飞驰。 

　　目前，我国控权机制建设还存在诸多不足。一是权力边界不清，对经济直接干预过多、过细。二是权力职责不明，市场监管、公共服务等方面存在不合作、不作为现象。三是决策、执行程序不民主、不透明、不严格，权力任性、易于俘获。四是结果评价和责任制度不完善，权力行为轻率、低效。从后果来看，如果权力缺乏控制、过度介入经济活动，第一，影响市场机制的正常运行。而且，由于有限理性、道德风险和信息不对称、程序不透明等原因，可能会导致干预失败，反而对经济运行产生更大的负面影响。第二，影响市场主体行为模式。权力广泛、随意地介入具体交易活动、直接调整利益关系，可能导致市场主体改变行为预期和模式，不再按照市场或者法律方式开展行动，转而寻求权力的帮助以实现自身利益，甚至是追求超出市场、法律以外的利益。由此，大量的寻租现象、利益集团应运而生，很多原本简单的市场问题、法律问题变成复杂的权力问题、政治问题。第三，影响公共服务职能发挥。权力的扩张导致资源需求刚性加大、结构失衡，维护市场秩序、提供公共服务、促进社会公平方面的资源配置相对不足，履责意愿和质量相对降低。如此周而复始，经济社会发展就可能陷入恶性循环。 

　　尽管目前我国距通过法治精准控权尚有一定距离，但是以理性控制权力、适度放活权利为思路，加快完善控权机制，强化实施、严格追责，使权力运行规范化、程序化、责任化，实现“无形之手”和“有形之手”良好协作，是我国经济发展的必然选择。 

　　法律实施不到位问题。“法律的生命力在于实施”，法律实施不到位将是把经济社会发展纳入法治轨道的一大瓶颈。比如，有的法律质量不高、配套措施不全，守法成本高企的原因；有的法律程序不严、责任不全、追责不力；权力过度干预导致法律权威弱化；熟人社会中人情关系消解法律实施；等等。 

　　提高法律的可实施性是解决法律实施不到位的一个重要前提。“法律应当是稳定的，但不能停止不前”。如果法律不能适应经济发展的新趋势、新变化，不能满足现实生活的规则需求，不能有效解决实际问题，人们自然不会去使用，何谈有效实施。这就要求我们，一要加快立法、修法进度，使法律能够尽快地满足经济发展新需求。二要善于和充分利用法律解释、人大专门决定等方式增强法律的适应性。大量的法律概念变化、法律冲突问题（如旧特别法与新一般法的冲突）可以通过法律解释及时解决，无须专门立法或者修法。很多经济社会发展带来的新情况，改革探索需要法律支持的问题，可以很好地通过法律解释、人大专门决定予以及时、高效地处理。充分发挥法律解释、人大专门决定的作用，是处理好法治与改革关系的一个重要途径，也是提高法律质量的一个重要手段，应当予以高度重视。三要进一步发挥司法的作用。可以在现有基础上，逐步探索让司法发挥促进“法律生长”和“法律完善”的作用，更加提高法律的适应性，使法律更加符合经济社会发展需要。 

　　此外，还应明确，法律的成本效益分析对于法律实施具有重要意义。效率是市场经济的永恒命题，也是法治所追求的重要价值。如法律经济学家波斯纳所言，“它（普通法）不仅是一种定价机制，而且是一种能造成有效率资源配置的定价机制”。良好法律的重要标准之一，就是能够有效减少交易成本，否则不仅损害经济效率，自身也会难以施行，造成纸面法律悬而不用的尴尬，这恰恰是我国法律实施中的一个重大问题。事前对于法律实施可能需要的资源、可能耗费的成本、可能带来的收益没有较好的预测，事后对于法律实施的成本效益没有全面的分析，法律实施水平就难有大的改进。市场对于交易成本十分敏感，如果适用法律反而会增加成本，那么多数市场主体就很可能放弃法律，转而自行寻求其他更为便捷的途径解决问题。一段时期内，私了、寻租等现象的增加，很可能与我们法律实施的成本较高、效益不足有关。虽然说准确分析法律实施的成本效益难度较大，但是法经济学等相关研究成果已经较为丰富，在一些发达国家也有实践经验，值得我们抓紧研究、积极借鉴。加强法律的成本效益分析和相关制度建设，将是在法治轨道上推动经济发展无法回避的一个重要课题。 

　　把经济社会发展纳入法治轨道的具体路径 

　　随着社会主义市场经济体制和法治体系的持续完善，在全面深化改革与全面依法治国共同推进的过程中，进一步推动经济社会发展驶入法治轨道，应当着重抓好以下四个转化： 

　　第一，推动价值理念转化为具体规则。“正义不仅应当得到实现，而且应以人们能够看得见的方式加以实现”。理念对于行为具有引导性，但是若仅仅停留于观念层面，缺少现实、稳定的制度激励和约束，就难以保证持久有效的引导效果。把经济社会发展纳入法治轨道最重要的任务之一，就是要加快把创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念转化为法律原则，把市场经济体制改革的保护产权、维护契约、平等交换、公平竞争、有效监管等理念转化为具体规则，融入主体制度、权利制度、交易制度、责任制度以及监管制度等制度体系中去，从而使抽象的理念变为可操作、可执行的规定，使导向信号转化为实际激励，真正实现价值理念的长期引导和制度规则的良性运行。 

　　第二，推动政策规定转化为法律规范。首先，重大政策覆盖面广、系统性强，如果将其中涉及经济发展的重要内容，通过法定程序转化为全国人大的专门决定，既有利于完善市场经济法治体系的顶层设计，又有利于以法律手段保障贯彻落实，还有利于运用法律适用规则解决可能的法律冲突，同时也为具体法律的立改废释提供依据、赢得时间。应当说，这是提高党领导经济工作法治化水平、专业化能力的重要手段和途径。其次，具体的经济政策文件虽然出台便捷、调整灵活，但是程序性不强、透明度不高、民主性不足、稳定性不够、执行刚性欠缺。在法律制度空白时期，以政策文件来直接调节经济活动，确实可以满足经济发展的现实规则需求。我国社会主义法律体系已经形成，市场经济体制不断健全，政策调整经济的模式难以符合法治建设的更高要求，也不能适应市场经济发展的大趋势。成熟的市场经济必须以良好的法治体系为支撑，政策文件无法满足市场主体关于产权安全、规则稳定、权力规范、保障可靠的根本需求，也不能匹配市场经济分散决策的特点。政策调控看似灵活，实际上运用过多反而会抑制市场经济的活力、稳定性和可持续性。因此，应当着力将经济政策通过法定程序转化为法律规范（广义法律），既提高政策的可执行性，又增强政策的科学性、稳定性，也避免出现政策架空法律的非法治现象。 

　　第三，推动义务要求转化为法律责任。法律作为国家强制力保障实施的正式制度，区别于其他制度的主要特征就是强制性，法律责任则是强制实施的法律表达和启动机制。可以说，法律责任在一定程度上代表了法律的“核心竞争力”。一方面，促进市场经济发展的各项具体要求，必须最终落实到责任，才能成为市场主体的稳定预期来源并影响其行为决策，从而发挥法律引导作用，保障义务要求的有效落实。另一方面，写入法律的义务或者要求，必须能够形成责任、可以强制实施。尽管法律也有信号作用，然而绝不能仅限于信号作用。缺少责任设置、只有信号作用的法律规定，就是“纸面上的法律”，实际与习惯、风俗、传统等非正式制度无异。因此，如果一项义务或者要求，其本身不适合设置法律责任和强制执行，则不应纳入法律，而以非法律的方式进行倡导为宜。 

　　第四，推动运行过程转化为法定程序。市场交易、经济管理等各种经济活动，均有酝酿、决策、执行、监督、追责等一系列运行过程。把经济社会发展纳入法治轨道，应当着力推动重要经济过程的法定化、程序化。首先，这是市场经济发展的需要。很多重要的市场交易活动，例如签署合同、设立公司、发行证券等，已经实现了交易过程的法定程序转化。如前所述，这种转化为同类交易提供了可复制的操作模板，也为争议分歧提供了固定的解决方案，可以大大降低交易成本，提高市场效率。其次，这是规范权力的需要。以程序正当性为指引，将民主、公平、正义等价值融入程序设计，通过程序的科学分解和适当细化，实现权力运行的流程化、固定化、期限化、强制化，既可以有力地限制权力任性，也可以防止权力懈怠，以正确发挥市场监管、维护秩序、促进公平等重要作用。再次，这是改革创新的需要。切实履行法定程序意味着一定程度上的责任释放，这可以作为法治框架内包容创新、允许试错的一条重要思路，为增强经济发展的规范性与创造力、实现包容性发展提供途径和方法。 

　　【来源：《光明日报》】作者：最高人民法院党组副书记、副院长江必新 

　　【专家解读】 

创新驱动发展战略进程中的误区与对策 

　　党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：“深入实施创新驱动发展战略。”创新驱动不仅是引领新常态下经济发展的核心因素，而且还是克服经济进一步下行风险、避免结构性失衡带来深层次矛盾发生的关键步骤，更是实现中华民族伟大复兴的战略举措。 

　　创新驱动发展战略推进过程中容易出现的误区 

　　目前，内生性创新能力较弱是阻碍我国经济社会可持续发展的主要屏障。要加快实施创新驱动发展战略，必须首先深刻认识其推进过程中容易出现的种种误区。 

　　误区一：创新驱动的内涵就是技术创新。从内涵上看，不少人先验性地将创新驱动看成是技术创新，认为要实施创新驱动发展战略，就是要在科学技术领域取得一大批国际领先成果，让自己在技术上摆脱受人掣肘的窘境。很显然，这是对创新驱动内涵把握和理解得不到位，因为创新驱动在本质上是一项系统工程，它不仅仅包括技术创新，而且还包括产业创新、制度创新、产品创新、组织创新、管理创新等多方面内容。以制度创新为例，它是对旧有制度结构和关系的调整和变革，是以人民根本利益为宗旨解决当前发展所面临的一系列制度层面突出矛盾和问题的动态“创造性破坏”过程，这本身就包括在创新驱动的内涵之中。 

　　误区二：创新驱动的目的是为了推动经济再次高速增长。从目的上看，由于对未来经济增长率及其可能引发的一系列社会问题感到悲观，部分人寄希望于创新驱动，认为加快实施创新驱动发展战略的目的就是要推动经济再次实现高速增长，从而避免出现“中等收入陷阱”等问题。很显然，这是对经济发展客观规律的忽视和对当前我国客观形势的误读。经济规律表明，一国或地区经济在经历高速增长过程之后，会进入一个缓慢调整或增速相对较低的时期，如果在这一时期，一国或地区经济结构得不到有效转型，可持续性的经济增长将难以为继。我国经济在经历了30多年的高速增长之后，目前正处于“换挡期”，这是提出创新驱动发展战略的客观现实背景，而不是未来愿景，当前实施创新驱动发展战略的最重要目的应该是优化产业结构、实现经济发展方式的转变。 

　　误区三：创新驱动的手段就是持续加大要素投入。从手段上看，许多人都认同要通过持续加大要素投入以加快实施创新驱动发展战略，但由于意识到与发达国家存在的显著差距以及追赶的紧迫感，部分人开始过度强调加大要素投入的作用。实际上，要素投入只是创新驱动的必要条件，而不是充分条件，过度强调加大要素投入有以偏概全之嫌，因为风险因素的存在和资源结构性匹配的缺乏往往使大量投入无法有效变为产出，最终会使创新驱动陷入十分尴尬的境地。以资源结构性匹配的缺乏为例，在我国资本市场上，大量金融资源长期囤积于具有垄断性质的银行部门，而银行信贷的主要对象是国有（或国有控股）企业，相比而言，具有较高效率的非国有中小企业则面临“融资困境”，这种“过度投资”和“投资不足”同时并存的现象十分普遍，严重阻碍了我国创新能力的提升。 

　　加快实施创新驱动发展战略的政策建议 

　　加强与创新驱动相关的理论研究，深刻把握其内涵外延。创新驱动并不是一个全新的理论体系，而是早已有之，但它始终处于发展和完善的过程之中。由于不同情景所赋予其在实践中的指导作用具有与时俱进的特征，在客观上就要求我们加强与创新驱动相关的理论研究，探索其在中国情境下的独特内涵外延，为未来加快实施创新驱动发展战略服务。以创新模式为例，相对于发达国家对原始创新的重视，发展中国家受限于本国国情，可能更应该讨论集成创新和引进消化吸收再创新的适宜性。 

　　科学认识创新驱动与经济增长速度的关系，紧密结合理论与实践。创新驱动不仅仅是为了促进经济增长，在保证质量基础上的中高速增长率才更为重要，这在很大程度上体现为产业结构的优化。产业结构优化是生产要素在各部门间充分流动的过程，它能够提高资源配置效率，从“质”上促进经济增长；创新驱动可以提供如技术、信息、知识等高级生产要素投入，从“量”上促进经济增长；经济增长能够提高人均收入水平，促使消费结构发生改变，进而引致生产结构、劳动就业人口结构在各经济部门间的变化，最终优化产业结构。以现代农业为例，其产生与发展就是以电子通信、互联网等技术为基础的产业间融合过程，它不仅将传统农业中的农作物种植、第二产业中的农产品加工制造和第三产业中的市场销售与服务及金融支持等有机融合在一起，还通过发展农村观光旅游产业、利用农村生物能源和可再生能源等实现了农业产业新业态的变迁；反过来，也提升了相关产业产值和附加值。 

　　合理配置创新驱动所需要素投入，积极发挥其最大功效。目前创新驱动所需要素投入配置过程中的扭曲现象严重，比如，相对于国有大中型企业，多数中小民营企业缺少开放共享的创新网络和相应的政府采购订单需求；相对于东部地区，中、西部地区创新驱动所需的财政、金融、产业等政策支持力度较小；相对于应用型科技研发经费投入，基础性科技研发经费投入较少；相对于学历型劳动力，技能型劳动力供应不足。未来在加快实施创新驱动发展战略的过程中，要完善以大中型企业为主体、中小企业为重要组成部分的创新机制，要根据地区特点统筹协调东、中、西部政策支持力度，要更加重视基础性科技研发的经费投入，要建立和完善以培养技能型劳动力为目的的职业教育体系。 

　　深化经济体制改革，营造公平的竞争环境，激发创新主体活力。实践表明，政府主导创新驱动很可能会造成资源错配，将调节机制还给市场，充分发挥市场在创新资源配置过程中的决定性作用，同时深化“顶层设计”等经济体制改革，有效约束自身行为，建立健全相关法律、法规，开展有效的负面清单管理模式，实施严格的审计制度，营造公平的市场竞争环境，就能充分释放改革的制度红利。此外，政府还要积极引导各方参与创新活动，通过加大激励力度等方式激发创新主体活力，让创新驱动真正走上一条良性循环的发展道路。 

　　来源：《光明日报》（作者：杨蕙馨 王海兵）